基於“三維”視角的中國科技成果轉化政策體系分析

本文基於政策過程、政策內容和政策組織三個維度,運用內容分析、定量統計等方法,對我國1978年至2018年6月國家、各部委及省級政府及其組成部門頒佈的311部科技成果轉化相關政策進行描述、統計與分析。從巨集觀層面解構中國科技成果轉化的政策體系,探尋其歷史演進機制與內在機理,總結了中國科技成果轉化政策體系建構過程、內容構成及執行樣態的基本特質,並對政策體系的三個維度提出相應政策建議。研究發現,中國科技成果轉化政策體系的演進遵循了歷史性與階段性相統一、本土化與創新性相結合的基本規律。
引  言
一、科技成果轉化政策體系的含義及構成
“科技成果轉化”可從廣義和狹義兩個方面來理解。廣義的“科技成果轉化”包括了從新知識的產生到最終生產力的形成這一創新鏈中各個環節的轉移和轉化;狹義的“科技成果轉化”主要是指創新鏈末端的轉移和轉化,即應用技術向能直接產生經濟效益的現實生產力的轉化。目前,我國關於科技成果轉化的官方和學界多是從狹義的角度來進行界定的。例如,《中華人民共和國促進科技成果轉化法》中所稱“科技成果轉化”是指“為提高生產力水平而對科技成果所進行的後續試驗、開發、應用、推廣直至形成新技術、新工藝、新材料、新產品,發展新產業等活動。”王豔明等認為,“科技成果轉化是指科技成果由潛在生產力向現實生產力轉化的過程,是科學技術在多部門、多環節和多種要素共同作用下,實現其技術價值、經濟價值和社會價值的全過程”。
科技成果轉化利益主體的多元性、科技成果轉化過程的長期性以及科技成果轉化機制的複雜性決定了支撐科技成果轉化的政策類別必然是多樣的、政策內容必然是寬泛的。由此,構成作為支援科技成果轉化的政策體系的完整性、開放性以及自洽性至關重要。
本文認為,科技成果轉化政策體系是指所有直接或間接促進科技成果轉化的相互依存、相互補充的政策系統,大致可分為科技成果轉化的政策過程體系、政策內容體系以及政策組織體系三個維度,三個維度對應著不同的支撐政策。
圖1 科技成果轉化政策體系構成
科技成果轉化的政策過程體系維度包括為促進科技成果的供給、促進科技成果的需求、促進科技成果的轉移以及促進科技系統的整體最佳化這四個方面的相關政策;科技成果轉化的政策內容體系維度包括權益歸屬類、稅收優惠類、獎勵類、政府資助類、基礎平臺類和綜合類等相關政策;科技成果轉化的政策組織體系維度包括國家及地方層面的相關政策。
本文將分別從上述三個維度切入,依據出臺的各類政策文字,探討基於國家、部委、省級及以下地方政府等三個層面的中國科技政策體系演化過程及其特徵。
1.1  科技成果轉化的政策過程體系題
從促進科技成果轉化的政策過程入手,可將整個政策體系分為促進科技成果的供給、需求、轉移以及整體最佳化四類相關政策,每類政策又可以分為若干政策類別。在科技成果轉化的供給方面,可細分為科技投入、科技計劃、科技創新、技術出口等政策。在科技成果轉化的需求層面,可細分為產業政策、投資政策、技術進口、政府購買政策、企業科技進步等政策。而轉移政策作為實現科技成果轉化政策過程中的核心政策,可將其劃分為金融信貸政策、稅收政策、工資政策、智慧財產權政策、技術轉移政策、企業技術支援等政策。科技成果轉化過程是一套封閉的完整系統,科技成果的順利轉移轉化需要系統的整體最佳化,該層面的政策包括科研機構改革、科技資產管理、勞動人事、法律建設、技術市場、以及風險轉移政策等。科技成果轉化的政策過程體系如圖2所示。
圖2 科技成果轉化的政策過程體系
1.2  科技成果轉化的政策內容體系
縱觀從國家到地方的促進科技成果轉化政策,其內容不外乎權益歸屬、稅收優惠、科技獎勵、政府資助、以及基礎平臺等。由此,在政策內容體系維度上,可將其分為權益歸屬類政策、稅收優惠類政策、獎勵類政策、政府資助類政策、基礎平臺類政策和綜合類政策等,如圖3。
這六大類政策政策間具有清晰完整的邏輯關係。從政府資助、到基礎平臺的搭建、到權益歸屬的釐清、到企業科技成果轉化的稅收優惠、再到面向成功轉化的科研院所、科技人才、科技企業的獎勵,是一個完整的迴圈,體現了多方面,多維度的促進科技成果轉化的政策手段。政府資助是最佳化科技成果轉化的基本保障,基礎平臺的搭建是成果轉化的必要前提,權益歸屬是釐清科技成果轉化受益主體的重要條件,稅收優惠和獎勵政策則是激勵科研院所、科技企業、科技人才積極參與科技成果轉化的科學手段。

圖3 我國科技成果轉化的政策內容體系
1.3  科技成果轉化的政策組織體系
從科技成果轉化的政策組織體系維度來看,基於我國現行的行政組織架構,我們可將我國科技成果轉化政策組織體系歸納為“三層架構”,即國家層面、部委層面、省級及以下地方政府層面。三個政策組織層面有著自上而下,層層推進,條塊結合的關係。
目前,我國科技成果轉化政策組織體系已經形成了從中共中央提出的綱領性檔案、人大層面頒佈的法律、國務院及其各職能部門制定的的部門規章到地方政府層面頒佈的部門性規章、規範性檔案等,組織體系層層遞進,梯度效力明顯。這種有中國特色的組織體系能夠確保政策的順利下行,提高政策落實的效率。但同時由於“條塊結合”的特點,省級廳局收到直屬省級政府和上級職能部門的雙重領導,容易出現“政策打架”等現象。
圖4 我國科技成果轉化的政策組織體系
二、基礎資料與研究方法
2.1基礎資料
本文選取的政策樣本涵蓋了1978年至2018年6月中共中央、國務院、部委、以及省級行政機構頒佈的所有科技成果轉化政策(本文采用廣義上的政策概念,政策樣本包括了中共中央、法律、法規及部門規章、條例、辦法、細則等具有普適效力的所有文字)。政策樣本的獲取途徑為國家、部委,以及省級行政機構和相關廳局網站;同時,本文也透過“北大法寶”法律資料庫檢索系統進行了搜尋及篩選,並對不具有普適效力以及相關度較低的政策文字進行了政策資料清洗,最終篩選出從中央到省級政府及部門層面的311條相關政策。
在我國科技成果轉化政策體系的演進過程中,有幾個時間節點尤其重要:一是1978年,鄧小平同志這一年在全國科學大會上提出了“科學技術是生產力”的歷史性論斷;二是1996年和2015年,前者是頒佈中國第一部《中華人民共和國促進科技成果轉化法》的時間;後者是20年後的修法時間。基於此,本文將科技成果轉化政策體系歷史演進的劃分1978年、1996年和2015年三個時間節點,大概20年左右為一個分期週期。具體分為探索階段(1978年---1995年)、發展階段(1996年---2014年)和完善階段(2015年---至今)三個階段。從這三個階段頒佈的政策數量上看,差異比較顯著。其中,探索階段頒佈相關政策7條,約佔總數的2.3%;發展階段頒佈相關政策151條,約佔總數的48.6%;完善階段頒佈相關政策153條,約佔總數49.2%。另外,在政策的內容與側重點上也有明顯不同,如發展階段注重農業成果的轉化,而完善階段則將側重點放在高新技術產業;發展階段政策較為空泛,而完善階段以行動方案為主,目標更為明確,主管和責任單位更加清晰,實施力度也更大。
圖5 三階段頒佈科技成果轉化政策數量統計
2.2研究方法
本文在中國科技成果轉化政策體系分析框架構建的基礎上,綜合運用政策文字分析法和政策文獻計量法,對科技成果轉化政策做縱向層面的歷史演進分析。總結我國科技成果轉化政策體系各階段政策特點與工具使用情況,找出政策優勢與不足,以全面透析我國科技成果轉化政策體系。
政策文字分析法是一種基於政策話語系統的分析方法,文字分析直接指向公共政策話語的語句構成。透過公共政策話語文字的結構構成、語句有效性條件以及公共政策話語本身的系統性特徵等方面的分析,可以對客觀的公共政策話語文字做出學理層面的分析和理解。本文在充分解讀基礎資料311條科技成果轉化政策的基礎上,對其話語文字進行分析,從而準確把握各階段政策內容、政策過程、以及政策組織間關係,對科技成果轉化政策體系基本走向有清晰的描繪。
政策文獻計量法則是將數學與統計學原理引入政策研究領域,對政策文獻的結構性要素進行定量化分析。傳統政策研究正規化,如政策文字分析法、內容分析法較為關注政策檔案的話語內容。而政策文獻計量則更多的是透過大樣本的結構化或半結構化的政策文字統計分析,獲得的客觀的、可重現、及可驗證的政策分析結論。政策文獻計量法的優勢在於可以從巨集觀層面上透視政策演進規律,以及識別政策發展趨勢。本文分階段對我國科技成果轉化政策進行時間序列、效力級別、發文主體、發文地區等方面的政策文獻統計,對政策體系演進時間線能有更為全面的把握。
透過綜合運用政策文字分析法和政策文獻計量法兩種分析方法,將傳統語義和文字分析與更為客觀、科學的統計分析共同納入分析框架,從而實現巨集觀微觀結合,定性定量結合的分析體系。對我國科技成果轉化政策體系進行深入發掘、解剖,形成解釋力更強的政策分析框架與歷史演進圖景。
我國科技成果轉化政策體系的歷史演進
3.1  探索階段(1978年—1995年)
該階段是我國計劃經濟向市場經濟轉變的重要時期。1978年,中共中央召開了全國科學大會,鄧小平提出了科學技術是生產力、知識分子也是工人階級一部分的觀點。80年代後,鄧小平在此基礎上進一步提出“科學技術是第一生產力”的著名論斷。在他的帶領下,我國逐步把工作重心由階級鬥爭轉向經濟建設,實行改革開放,大力發展市場經濟。同一時期,1977年12月到1978年1月,全國科學技術規劃會議在北京召開,會議最終了形成《1978至1985年全國科學技術發展規劃綱要(草案)》。該規劃草案提出了“大力組織和加速科學技術成果的推廣應用”、“必須抓好從科研到生產的中間環節”的主張。這是粉碎“四人幫”以來,中國較早的見於中央檔案中有關“科技成果轉化”思想的論述。1982年10月24日,在全國科技獎勵大會上,國家領導人做了《經濟振興的一個戰略問題》的講話,提出“科學技術工作必須面向經濟建設,經濟建設必須依靠科學技術”,再一次將科學技術成果與經濟建設兩者之間緊密地相聯在了一起,這其間蘊含的科技成果轉化的傾向顯而易見。
這期間,國務院和省級行政單位(除去港、澳、臺)共頒佈相關政策7個,其中行政法規1個、部門規章3個、地方規範性檔案3個。1個行政法規為《國務院關於加快科技成果轉化、優化出口商品結構問題的批覆》(國函[1994]48號),這是中國早頒佈的有關“科技成果轉化”的政策;2個部門規章分別涉及到“農業科技成果轉化”以及“化工科技成果轉化”兩個層面;地方規範性檔案散見於天津、陝西以及黑龍江等省份的政策中。
表1  “探索階段”科技成果轉化政策效力級別統計
效力級別
發文數量
百分比
行政法規
1
14.29%
部門規章
3
42.86%
地方規範性檔案
3
42.86%
探索階段我國還未建立起真正意義上的科技成果轉化政策體系。一方面,探索階段頒佈的科技成果轉化相關政策數量較少,且多數限於具體部門、具體行業等領域,高新技術及其他行業的並未形成政策;另一方面,頒佈的政策文字普適性不強、相互支撐力度不夠、協同性不強、體系性特徵不明顯。
3.2  發展階段(1996年—2014年)
相較於之前的“探索階段”,“發展階段”頒佈的促進科技成果轉化的相關政策數量明顯增加。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐漸確立,我國科學技術水平迅速提高,對於科技成果轉化的規範性需求也日益迫切。1996年5月15日,八屆人大常委會第十九次會議通過了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》,這是我國首次從法律層面專門對科技成果轉化做出明確規定的政策文字,更是一次歷史性飛躍。該法律的頒佈與實施,不僅有效地規範了各主體成果轉化的行為,還強調了政府在科技成果轉化當中的職責,明確了轉化的主要方式。在這一背景下,從中央部委到地方政府解決響應該項法律,紛紛出臺了相應的規章和規範性檔案。
從中央部委層面看,1999年,科技部、教育部、人事部、財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理局聯合釋出旨在鼓勵科研機構、高等學校及其科技人員研究開發高新技術,轉化科技成果,發展高新技術產業的《促進科技成果轉化的若干規定》;同年,財政部、國家稅務總局聯合釋出《財政部、國家稅務總局關於促進科技成果轉化有關稅收政策的通知》,規定在對科研機構的技術轉讓收入免收營業稅的基礎上,對高等學校的技術轉讓收入也免徵營業稅等,這些規定在稅收上為科技成果轉化“鬆綁”,有效促進高校與科研機構的研發與產出;2002年,科技部印發了旨在加強農業科技成果轉化資金專案實施過程的監督管理、切實推進農業科技成果儘快轉變為現實生產力的《科學技術部關於印發<農業科技成果轉化資金專案監理和驗收辦法>的通知》,對農業科技成果轉化的資金專案制訂了監督和管理辦法,強化了轉化資金專案的實施效果。
從省級層面看,1997年,遼寧省人大制訂了《遼寧省實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>規定》,明確規定科學技術經費應有一半以上用於科技成果轉化;2000年,湖北省出臺了旨在提高本省科技成果轉化速度和質量的《湖北省實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>辦法》;2001年,山東省出臺了旨在促進科技成果轉化為現實生產力,規範科技成果轉化活動的《山東省促進科技成果轉化條例》;1999年,海南省省人民政府頒佈了旨在表彰和獎勵在科技成果轉化工作中做出突出貢獻的集體和個人,促進本省經濟、社會和科技事業的發展的《海南省人民政府關於印發<海南省科技成果轉化獎勵辦法>的通知》;2007年,江蘇省科技廳出臺了《江蘇省科技廳關於加強省科技成果轉化專項資金實施專案管理的通知》,對提出本省科技成果轉化專項資金的使用的管理提出嚴格要求。值得注意的是,這一階段共有30個省級行政單位頒佈了不同效力級別的政策,這為我國科技成果轉化法的深入實施、加速落地以及科技成果轉化體系的初步搭建提供了區域性良好政策環境,如圖6。
圖6 “發展階段”省級行政單位分佈的科技成果轉化政策統計
根據統計,發展階段共釋出政策文字151個,其中法律1部,約佔0.66%;行政法規18部,約佔11.92%;部門規章16部,約佔10.60%;地方性法規31部,約佔總數20.53%;地方政府規章4部,約佔2.65%;地方規範性檔案80部,約佔總數的52.98%;地方司法檔案1個,約佔0.66%。這一時期政策文字涉及範圍較廣,如農業、製造業、交通運輸業等。出現了促進科技成果轉化的新形式——產學研合作。共30個省級行政單位頒佈了不同效力的政策檔案,用以規範本地區科技成果轉化過程,促進科技成果以更快的速度和更高的質量完成轉化。同時,涉及部門較多,如財政部門、科技部門、稅務部門、農業部門等。這一時期,我國促進科技成果轉化政策體系的建構速度較快,已初見雛形。
表2 “發展階段”科技成果轉化政策效力級別統計
效力級別
發文數量
百分比
法律
1
0.66%
行政法規
18
11.92%
部門規章
16
10.60%
地方性法規
31
20.53%
地方政府規章
4
2.65%
地方規範性檔案
80
52.98%
地方司法檔案
1
0.66%
然而,這一階段的政策數量雖多,但仍存在諸多問題。一是政策的效力等級參差不齊,部分省份的政策出臺較晚或者尚未出臺促進科技成果轉化的普適性地方性法規,對地方科技成果轉化未形成有力指導,自上而下的政策整體效能尚未充分展現;二是政策內容規定較為巨集觀,原則性的條文多,細化落實的條文少;同時,政策關注的領域不均衡,農業類的政策較多,高新科技產業的政策較少,在一定程度上限制了高新科技產業化的步伐。
3.3  完善階段(2015年—至今)
為著力解決科技成果供需雙方資訊不暢通、科學研究與市場結合不緊密、轉讓審批手續繁雜、科技人員成果處置收益較低等問題,2015年8月29日,十二屆全人大十六次會議對《中華人民共和國促進科技成果轉化法》進行了修正。新法加大了對成果完成人和轉化工作做出重要貢獻的人員的激勵力度,充分尊重企業自主權;強化了科技成果處置權、使用權和管理權的下放;提出建立、完善科技報告制度和科技成果資訊系統等。《中華人民共和國促進科技成果轉化法》的修改和完善,使我國促進科技成果轉化的政策體系進入了一個新的發展階段。
2016年,國務院抓住科技成果轉化體系日趨成熟的契機,接連發布了《實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>若干規定》(國發[2016]16號)和《促進科技成果轉化行動方案》(國辦發[2016]28號)兩個具有普適性和操作性的政策,充分體現了中央對於科技創新及其成果轉化工作的高度重視。
“一法二規”的出臺,再次引發了國務院各部委的強烈關注,紛紛出臺了相關實施政策。如:2015年12月,科技部與財政部便聯合下發旨在為規範國家科技成果轉化引導基金貸款風險補償工作的《國家科技成果轉化引導基金貸款風險補償管理暫行辦法》;2016年8月,教育部和科技部頒佈了旨在推動高校加快科技成果轉化,同時響應深化科技體制改革的《教育部、科技部關於加強高等學校科技成果轉化工作的若干意見》;2016年9月,國家衛計委、科技部、國家食品藥品監督管理總局聯合頒佈旨在加強衛生與健康科技成果轉化工作的《關於加強衛生與健康科技成果轉化工作的指導意見》,這些密集出臺的政策內容涉及的行業多、領域寬、範圍廣。
省級政府對新修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》同樣作出了積極的迴應。全國共29個省級行政單位出臺了相應政策文字,如圖7。各省根據本省的實際情況,針對“一法二規”的內容,做了符合本省實際的相應補充。
值得注意的是,遼寧省在我國促進科技成果轉移轉化“一法二規”出臺後,共頒佈地方性法規、地方規範性檔案十部。2016年12月7日遼寧省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十次會議透過對《遼寧省實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>規定》的修訂,從地方立法層面對於新《科技成果轉化法》的貫徹實施進行法規條文的修正。又從促進科技成果轉化巨集觀意見的提出、具體任務的部署,和相應職能部門貫徹實施方案細則的制定等方面完善了本省的促進科技成果轉化政策體系,使本省的成果轉化有法可依、有規可循。如:《遼寧省科技廳、遼寧省教育廳、遼寧省財政廳等關於印發加快促進科技成果轉化若干意見的通知》(遼科發[2015]1號)、《遼寧省人民政府關於進一步促進科技成果轉化和技術轉移的意見》(遼政發[2015]55號)、《遼寧省教育廳辦公室關於做好高校科技成果轉化資訊平臺建設工作的通知》(遼教辦[2016]31號)、《遼寧省人民政府關於進一步做好促進科技成果轉化和技術轉移工作的通知》(遼政發[2016]34號)等。
該階段的政策體現了地方政府對於推動科技成果真正高效進行轉移轉化的決心,主要是對於“一法二規”的具體執行。政策主要以三年、五年、或長期的“實施方案”、“行動方案”等形式組成。如:2015年9月,廣西壯族自治區頒佈了突出建立以企業為主體的執行機制以及創新產學研資介合作機制為主要內容的《廣西科技成果轉化大行動實施方案(2015—2020年)》;2017年5月,上海市印發實施了旨在最佳化科技成果轉化生態體系、建設上海科技成果轉化服務體系的《上海市促進科技成果轉化行動方案(2017-2020)》;2017年6月,北京市經信委釋出了旨在提升企業創新能力、推動“三城”創新成果向“一區”轉化落地、全面推進全國科技創新中心建設的《加快全國科技創新中心建設促進重大創新成果轉化落地專案管理暫行辦法》等等。另外,天津市、甘肅省、內蒙古自治區、浙江省等省份則相繼修訂了本省的促進科技成果轉化條例。
圖7 “完善階段”省級行政單位頒佈科技成果轉化政策出臺情況
據統計,在這一階段共釋出政策文字153個,其中法律1部,約佔0.65%;行政法規19部,約佔12.42%;部門規章37部,約佔總數24.18%;司法解釋1部,約佔總數0.65%;地方性法規共14部,約佔9.15%;地方規範性檔案81個,約佔總數52.94%。
表3 “完善階段”科技成果轉化政策效力級別定量統計
效力級別
發文數量
百分比
法律
1
0.65%
行政法規
19
12.42%
部門規章
37
24.18%
司法解釋
1
0.65%
地方性法規
14
9.15%
地方規範性檔案
81
52.94%
這一階段的相關政策除了繼續關注並完善管理體制、人才支援、成果收益、稅收優惠等政策外,還重點關注了科技創新的理念、科技成果轉化的市場導向等關鍵問題。如《浙江省人民政府辦公廳關於進一步加強技術市場體系建設促進科技成果轉化產業化的意見》明確提出市場導向與政府引導結合、市場化服務與公益性服務並舉、技術成果交易與其他創新要素聯動、技術市場與其他創新載體對接、科技成果競價(拍賣)與其他技術中介服務方式配套等原則,確定科技成果轉化的市場主體地位,提高科技成果轉化效率,促進科技成果迅速轉化。這使得中國促進科技成果轉化的政策體系日趨完善。
四、中國科技成果轉化政策體系的基本特徵
圖8 1991-2017年釋出的科技成果轉化政策文字統計
五、完善與落實中國科技成果轉化政策體系的要義
5.1  應更加註重科技成果轉化政策內容體系的動態調整

一是依法依規,及時修改、廢除“打架”的政策規範。在我國促進科技成果轉移轉化政策數量不斷增加,政策範圍不斷擴大,政策體系日臻完善的當下。不僅要認識到豐富的政策給多樣、複雜的科技成果轉化程式帶來的法理性依據,還要對其可能帶來的“政出多門”、“政策打架”現象有充分認識。目前我國國家和地方層面的促進科技成果轉化政策雖在不斷地修正完善,廢除舊有的、不適合現狀的政策,推出適應新形勢、符合新要求的政策。但這一過程中由於時間、地域、資訊不暢通、以及政策制定者的能力與視野等條件的限制,仍有政策“打架”現象的存在。
如在高校科技成果轉化領域,《教育部 科技部關於加強高等學校科技成果轉移轉化工作的若干意見》(教技〔2016〕3號)和《教育部辦公廳關於進一步推動高校落實科技成果轉化政策相關事項的通知》(教技廳函〔2017〕139號)中均提出高校科技人員可面向企業開展技術開發、技術諮詢、技術服務、技術培訓等橫向合作活動,鼓勵高校科研人員利用自己的科研成果在崗兼職、離崗創業和返崗任職,並且有相應的激勵辦法。而教育部黨組印發的《高等學校深化落實中央八項規定精神的若干規定》(教黨〔2016〕39號)則明確指出“學校黨員領導幹部未經批准不得在社會團體、基金會、企業化管理事業單位、民辦非企業單位和企業兼職”。二者的相互衝突便將擔任高校、科研機構行政領導幹部的高水平科研人員能否離崗創業或在崗兼職顯得模稜兩可。
二是理順權益歸屬、稅收優惠、獎勵、政府資助、基礎平臺和綜合等類別政策間的邏輯關係,提升政策體系的合力。要堅持系統最佳化的觀點,綜合運用各類政策作為工具,推動科技成果轉移轉化。基礎平臺類政策是科技成果轉化政策內容體系的基石,基礎平臺的搭建,能有效促進科技成果的快速轉化。但目前我國科技成果轉化內容體系中,基礎平臺類政策略顯薄弱,特別是連線高校等科研機構和科技型企業之間的科技中介平臺和科技中介服務類的政策較少,形成了“重兩頭,輕中間”的“X”型體系。使得科技成果轉化在中間環節有所阻滯,轉化效率低、不暢通。而稅收優惠、獎勵等政策屬於激勵性政策,是目前政策內容體系中最為常見的一類,這類政策的運用已趨於飽和,在政策實踐中應理順各類激勵政策間的關係,各地方政府根據地方實際採取適當的激勵政策,避免“激勵過度”與“激勵不足”存在。綜合類政策作為各類別政策的中介,應發揮統籌協調的作用,推動整個政策體系的協調與自洽。
三是突出企業在科技成果轉化過程中的主體地位,注重市場導向,以需求拉動轉化。科技成果轉化是政府、科研機構、企業、市場、社會等多方參與的行為。而企業作為科技成果轉化的主體,是科技成果能否推向市場,完成轉化,跑完“最後一公里”和產生社會效益的決定性因素。目前的政策多是從供給一側出發,由政府推動科技成果轉移轉化。要更加廣泛地讓市場參與到科技成果轉化過程中,發揮其在資源配置的決定性作用,引入競爭機制,以轉化需求為驅動力,才能更好地為科技成果的自由、快速、高效轉化鬆綁。
5.2  應更加註重科技成果轉化政策組織體系的有機協同

由於我國政府組織“條塊結合”的特點,科技成果轉化政策組織體系系統也包含“上下”和“左右”兩方面的協同。
“上下”協同包含兩重含義。一是從中央到地方各級政府的協同。地方政府應積極響應國家政策,根據國家的巨集觀方向制定相應細則,將政策落到實處。同時,中央也應積極鼓勵地方的創新性,鼓勵地方開展科技成果轉化創新試點,將具有普世意義的政策推廣至全國,從而形成“上下”合力,共促成果轉化。二是各個涉及科技成果轉化職能部門縱向組織,比如科技部、科技廳、科技局;工信部、工信廳、工信局等。科技成果真正轉化落實在地方,不僅應從頂層設計的角度進行政策佈局,還應加強地方的執行力度,真正經手每一件科技成果轉化專案的行政人員是最重要,也是最容易被忽視的要素。要加強地方科技行政人員的培訓,簡化審批程式,最佳化辦事流程,制定科學合理的監督與獎懲制度,才能保證頂層方案的真正落實。
“左右”也包含兩層含義:一是各平級地方政府間的協同,如國家各個省、自治區、直轄市之間;某個省的各個市政府之間;某個市政府的各個縣政府等等。地方政府科技成果轉化政策的創新可以積極向平級政府擴散,使新形式、新思路、新方法在各個地區間流動。應摒棄政府橫向競爭思維,鼓勵科技成果跨省份、跨地區轉化。應具備全域性意識,順利搭好科技成果轉化的橋樑,讓每一個科技成果順利轉化成為推動社會進步的巨大生產力。二是各級政府職能部門間的系統,如國家級的科技部和工信部、財政部、教育部之間;省級政府的科技廳、工信廳、教育廳之間。各級政府職能部門也應具備協同意識,在涉及部門間協同、配合的領域加強溝通協調,降低科技成果轉移轉化在組織溝通中的成本。
5.3  應更加註重科技成果轉化政策過程體系的精準落實

一是最佳化供給層面政策。一方面,繼續加大對於科技投入的力度,加強對於科技投入資金使用的監管,給科技成果轉化以最基礎的資金保障。另一方面,制定完整有序的短、中、長期的科技計劃,並加大資訊共享範圍,使科研院所、科技人才、科技企業、科技孵化器等主體均能獲取到最新資訊,以便成果以更快的速度轉化併產業化生產運營。此外,還應加大對科技創新的激勵力度和鼓勵科技出口,從供給的角度提高科技成果的數量和質量。
二是增加需求層面政策。目前需求層面政策顯然過少,一方面,可以透過降低科技型企業的准入門檻,增加科技型企業的數量來拉動科技成果轉化的需求;或是強化對企業技術進步的要求以及對技術進步的激勵,促使企業採取新技術、新方法,拉動成果轉化。另一方面,還可以透過政府購買的方式,加大政府採購政策的數量與力度,從而增加科技成果轉化的需求,並透過帶動作用,形成並鞏固需求市場。此外,還可以積極從社會角度尋找科技成果轉化的需求方,拉動新一輪成果轉化。
三是強化轉移層面政策。作為科技成果轉化的最重要的中間環節,轉移政策尤其需要加強。應透過稅收優惠、智慧財產權保護、放寬金融信貸標準等方式大力加強轉移政策的使用。並且大力推動創新中心、科技產業園等科技中介服務機構的建設,強化科技中介政策,使技術轉移轉化突破中梗阻,順利轉化成為生產力。
四是鞏固整體最佳化層面政策。要加強和鞏固科技成果轉移轉化法律體系,我國科技成果轉化政策體系雖日趨完善,但作為元政策的法律僅有一條,無法很好地兼顧與滿足科技成果轉化整個過程中的各方主體,形成完整政策合力。此外,還應建立合理有效的監管機制,對技術市場進行規範等,才能確保政策體系的真正完善,保障科技成果轉化“最後一公里”的暢通無阻。
結 語

參考文獻:略
作者:東北大學文法學院杜寶貴、張煥濤
本文轉載自微信公眾號三思派
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