“歐金中事件”是村幹部不作為嗎?

近日,福建莆田歐金中因建房糾紛砍死鄰居一案引發社會各界關注,輿論持續發酵。
根據媒體報道,簡單覆盤下事件經過:
莆田上林村農戶歐金中因遭遇鄰居阻礙,5年未能建成新房而棲身於鐵皮房中。10月10日由於鐵皮吹落至鄰居菜地,雙方再次發生爭端,歐金中多年委屈湧上心頭,一氣之下跑到鄰居家裡砍殺鄰居及其家庭成員,導致2死3傷。
由於歐金中“老實人”形象及其住房困難的悲慘境遇,與受害人光鮮的三層樓房形成鮮明對比,網友普遍認定此事是由社會不公導致的悲劇,而歐金中本身也是可憐人。據莆田警方最新通報,10月18日15時許,在公安、武警圍捕下,歐金中於村附近一山洞“拒捕並畏罪自殺”,經送醫院搶救無效死亡。
拋開這起事件本身的嚴重性及惡劣性,其背後實際反映的是農村宅基地與農民建房問題。
在東部沿海發達地區農村,類似於歐金中多年建房不得而住房困難的農民並不罕見,由建房引起的鄰里糾紛和關係衝突的故事每天都在上演。換言之,莆田事件揭示了農村建房難的困境,而這種困境具有一定的普遍性。
今年暑假筆者在浙江S村(注:本文人名、村莊名均為化名)調研時,聽到很多這樣的故事,建房是當地村幹部和村民最關心也最頭疼的事情,村莊也因此而充斥著一股“氣”。
一、農村住房困難戶
由於建房難而導致住房難,這部分農民群體在當地行政系統裡被稱為“住房困難戶”。S村共有10多個這樣的住房困難戶,其中幾個情況如下:
俞軍,今年68歲,2014年開始向村裡申請新建房指標,2016年抽中建房指標,但是快6年了,至今房子沒能建起來。在村裡,俞軍戶頭上有十口人,分別為俞軍和妻子、兩個女兒及女婿、以及四個孫子。
但他們在村裡僅有一處兩層的30平米的老房子,這間房子嵌入在一個古樸的徽派院落之中。此院落有200多年的歷史,外院牆體開裂,內部木質結構遭白蟻蠶食多年,幹部在大門上釘了多個危房警示牌。俞軍說,房屋木樑多已被白蟻蛀空,隨時有倒塌的風險。自2014年回村,俞軍為建房想盡各種辦法,看著建了一半的房子,一肚子心酸和怨氣不知何處說。
俞根田,今年70歲,10多年前便一直申請新建房,與俞軍的情況類似,2013年被列為住房困難戶,2015年抽中建房指標,但也至今未能建起新房。俞根田家裡有六口人,俞根田夫婦、兒子一家三口以及離婚返家的女兒,但僅有一處兩層30平方的老房子,兒子兒媳只能在杭州租房住。房屋同樣是內部木結構被白蟻蛀空,常常漏風,被上級部門鑑定為危房。
俞富貴,今年56歲,和妻子經過多年打拼積蓄了一筆資金,想要在村裡建新房。兒子今年30歲,女朋友談了5、6年,但遲遲未能結婚,因為俞富貴家沒有新房。和俞軍的情況類似,一家人住在處於老房子結構正中間的30平方的小房子裡。在鎮上買房不划算,去市裡買房買不起,兒子和女朋友只能在外租房住。俞富貴無奈地說:“我在等天上掉餡餅。”
這些住房困難戶面臨的現實困境很清晰,建房需求很明確也很急迫,可房子就是建不起來。但弔詭的是,每個人建房不成的原因都不相同。
這與農村宅基地所附著地複雜的利益關係、社會關係以及制度設定有關,鄰里糾紛只是這些複雜關係作用的結果之一。
村內已倒塌的老房,卻無法拆(作者供圖)
二、農民為何建房而不成?
農村建房涉及宅基地及土地的使用,農村宅基地和土地是社會關係、制度政策、經濟利益等展開的物質載體,在發達地區這一載體顯得尤為重要。
因此當地農民建房行為受到相關法律制度、歷史文化、經濟利益以及村莊社會關係等多方面因素影響與制約,這些都會導致農民建房和住房困境。
1.農村建房制度
為了規範農村宅基地使用秩序,避免土地浪費性使用,守住18億畝耕地紅線,2014年全國各地出臺相關政策檔案,此後農民建房必須遵守相關法律和制度規定。
從制度上,當前農民想要建房共有三種方式:
一是原拆原建,指按照原房屋的大小和高度、在原址上進行的新房建設。即農民原有住房宅基地是多大,是幾層樓,新建房的宅基地面積和樓層都不能有所變化,只能更改樣式。
二是拆翻建,是指在原址基礎上進行擴大或縮小的新房建設。比如農民原有房屋的宅基地只有30平米,房屋只有一層,但是農民想新建90平米的兩層樓房,便屬於拆翻建。
三是異地建新,指在原址之外的新宅基地上進行的新房建設,新房建好之後,按一戶一宅的要求,舊房必須拆除。
三種建房的方式,要求的條件不一樣,申請和審批的難易程度也不同。
原拆原建是最簡單的,只需要說明建房的迫切理由和拿到四鄰同意書即可,由於是原拆原建,四鄰同意協議也是比較好籤署的。
其次是拆翻建,拆翻建的難點在於要更改宅基地的面積和高度。如果在原房屋面積和高度基礎上進行縮小的建設自然問題不大,但農民一般拆翻建都有著擴大住房面積和增加建築高度的需求。
而擴大住房面積的問題是,該農民原房屋周圍是否有足夠擴建的空間,是否需要佔用或買賣他人老舊房屋,是否會影響四鄰出行與生活便利等;增加住房高度則會影響到四鄰房屋採光問題。在居住極其緊湊的情況下,佔地、採光、影響出行以及農村風水觀等因素,四鄰同意協議便很難簽署。
異地建新是三者之中最難操作的。農民選擇異地建新,一般是由於舊房子拆不了只能向村委會申請新的宅基地建設指標。
異地建新有兩個難點:一是申請農用地專用指標,即將一般農田轉為建設用地的指標,以改變土地性質;二是農民要找到一塊完整可作為宅基地的一般農田,即村莊內被規劃為可用於農民建房的一般農田,未在規劃內的屬於基本農田區域,基本農田不能用於建設用地。
由於規劃內的一般農田大多是分包到戶的個人承包田,如果想要建房的農民沒有田塊在其中,就必須透過換地或者買地的方式獲得可作為宅基地的一般農田。現在的問題是,一方面上面分配下來的農用地專用指標很少,另一方面村裡可用於建房的一般農田已經用完了。俞根田便是因為找不到一般農田,雖然拿到了指標,但一直未能建成房。
此外,由於政府要規範農民建房,統一佈局,節約土地資源,農民建房時上面會進行放樣,要求農民根據4或8個點來建設,如果不按圖點建設也算違規。俞軍遇到的便是這個問題。俞軍建房時心存僥倖心理,違規超出20平方,超出部分由於房屋結構原因難以按放樣圖點拆除,這是導致俞軍家房子至今未能建成的關鍵原因。
2.宗族歷史與祖業文化
S村是個單姓村,村民幾乎全部姓俞。俞姓在當地的歷史可追溯至明朝時期,村子裡有俞氏祠堂,保留著完整的族譜。濃厚的宗族歷史文化對當前農民建房產生兩個影響:
一是舊宅不可拆分。
歷史上的老宅是以家族為單位所有的,四世同堂、妯娌同居,家族長掌握著整個宅院的分配權,小家庭只享有房間的使用權,四合院內是一個家庭整體。
然而當今,小家庭逐漸從家族中分離出來,大家族解體,形成以核心家庭為單位的房屋所有形式,在最後一次分配後,小家庭享有了舊宅其中房間的所有權。但是房屋作為舊有家族制度的客觀載體,卻不是想拆分就拆分的。
俞軍擁有所有權的30平米房屋,處於老房院落七間房的正中間,左右連著的房間都是別人的,無法拆除新建,像其三哥分到的是東廂房那一間,拆除不會影響房屋主體,早已拆翻建了新房。俞軍原計劃把老院落的幾間房子都買下來,然後原拆原建,因為其餘6戶全都或買房或建了新房,老房子廢棄著並未住人,然而無論如何6戶村民都不願意賣,俞軍只能選擇異地建新。
當農民想要建新房時便面臨著俞軍類似的困境。家庭制度在變遷的過程中,房屋所有權不清晰、產權變更混亂,導致房屋和宅基地背後隱藏著各種家庭矛盾、關係糾紛等。
緊湊村莊格局,新建房佈局受限
二是農民祖業觀。
S村很多老房子有上百年的歷史,對於村民而言其象徵家族的歷史,代表祖先的記憶,是神聖不可侵犯的祖業。村民以祖業的視角看待舊宅,便會阻礙部分人的拆翻重建需求。結果導致村裡有很多舊宅多年荒廢無人居住,但宅基地無法騰退,一戶多宅現象普遍。
3.宅基地財產屬性的顯化
在我國的土地制度框架下,農村宅基地具有三重屬性。
一是福利屬性,農村土地由集體所有,只要是享有農村集體成員權的農民,便享有宅基地無償供給的權利,滿足農民的住房保障。
二是資源屬性,土地是稀缺性資源,是人民開展生產生活的基礎,為守住我國18億畝耕地紅線,國家對土地用途開展嚴格的監管,因此城鄉建設用地的指標審批都要服從國家統一調配。
三是財產屬性,即宅基地及房屋具有經濟價值,這是一筆財富,當土地的資源稀缺性疊加經濟效應、旺盛的農民建房需求時,宅基地及土地的財富屬性便會極大彰顯。
浙江、福建等沿海發達地區農村由於經濟發展、道路修建和產業擴張等原因,土地大量被徵用開發,尤其是在山多地少、人多地少的背景下,土地資源高度緊張,土地利益極大顯化,因而宅基地需求大,價值也大,其財產屬性被極大激發。
因此農民不會輕易放棄宅基地的所有權,反而試圖從宅基地上獲得更多利益。擁有老房子所有權的村民,即使老房子廢棄倒塌無法住人,也不願意把宅基地轉賣給他人,“不賣就是不賣,沒有理由,他們在等待拆遷”。
廢棄老房子內部
當土地附著明顯的經濟利益時,幾分幾釐的地都會引發村民之間的矛盾糾紛,正如莆田事件中,歐金中與受害方之間有爭議的10平米土地正是引發血案的導火索。宅基地財富性質的顯化加強了農民對宅基地私有產權意識,導致農民建房時的協商難度增加。
4.分化的村莊與解體的社會
農民建房糾紛本屬於村社內部的日常矛盾的一種,傳統時期,由於鄉村內生的公共秩序,有著一套矛盾糾紛化解的機制。由能夠代表村莊公共意志的村幹部、長輩或能人出面,發發狠、講講道理,使矛盾雙方從公的角度出發,各自退讓一步,最終調平矛盾修復雙方關係。
改革開放後,東部沿海地區的農村最早受到市場經濟的衝擊,村莊熟人社會關係迅速解體,導致村莊公共性遭到消解,即使是有深厚歷史的宗族性村莊也難逃此命運。農民以個體的方式與市場社會建立起聯絡,村莊內部產生經濟分化,金錢代替血緣成為村莊唯一法則,私利取代公心,長老權威受到挑戰。村莊公共意志難以達成,村民之間矛盾糾紛也難以調解。
由此出現俞軍建房時,其親侄子也不願意把老房子賣給他、而鄰居則冷冰冰地說出“(房子)倒了就倒了,反正我有房子住”的荒誕故事。俞軍說,村裡的老舊住宅只能等待政府出臺政策,以法律手段才能強力拆除重建,憑藉鄰里協商、親戚交換解決住房問題是不可能的。
與此類似,今年村民俞天水準備建房,選擇的是拆翻建,其手續齊全,也獲得審批,結果建房過程中被鄰居上訪、打電話舉報而導致建房停滯。後來經過村幹部多番調解才把問題解決。這件事發生的原因是4年前鄰居建房時想向右拓寬10cm佔用公地,俞天水不給他籤四鄰同意書,於是有了俞天水建房,被鄰居頻繁舉報的故事。
因為建房造成幹群衝突、鄰里矛盾、兄弟反目是S村經常上演的戲碼。莆田歐金中事件則是這些故事的極端版本。
老房子拆不了、建新房沒有宅基地或沒有指標、建房遇到鄰居舉報、建房沒按規劃、政策制度調整、國土規劃佈局等等都會導致農民想建房而不能。
看似簡單的農民建房問題與微觀家庭制度和村社關係,與巨集觀的國家制度和法律問題交織在一起,是歷史和現實的匯聚,是制度和人性的角逐,最終造就了不幸的個體境遇,這是俞軍的困境、是歐金中的困境、是廣大住房困難戶面對的困境。
將農民建房困境簡單歸因為基層幹部不作為、官僚主義體制等都是未進入農村社會的複雜事實的表現,將複雜現實簡單化歸因、情緒化理解無益於現實問題的解決。
三、農民建房難後果及治理建議
由於農村宅基地及農民建房蘊含的複雜制度和社會關係處境,沿海發達地區農民建房問題導致諸多社會後果:
其一,住房困難戶的住房困境以及住房需求遲遲無法解決;
其二,土地資源的浪費,老舊住宅無法拆除,宅基地資源無法釋放,擠壓新的建設用地指標;
其三,導致村莊社會關係緊張,鄰里之間互相不信任、兄弟之間互相猜忌、幹群之間互相懷疑,村莊裡充斥著一股怨氣;
其四,基層治理困境,建房糾紛調解是村幹部及鄉鎮幹部最頭疼的工作,村幹部調解不了,農民就信訪,常常是建房戶的鄰居先上訪,緊接著建房戶也來上訪,甚至有農戶為引起注意打12345電話舉報自己,基層工作者為此頭疼不已。
為推動農民建房需求問題的解決,全國多地現已開展宅基地改革試點,對此筆者有幾點建議。
一是強化農村宅基地歸集體所有的農民法治觀。
依據《土地管理法》,按照土地所有制性質劃分,土地可分為國有土地和農民集體所有土地。《憲法》第十條規定:“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於集體所有;宅基地、自留地、自留山,也屬於集體所有”。這是宅基地改革的法律基礎。
農民應當遵守《憲法》《土地管理法》等關於宅基地的權屬規定,試圖將宅基地作為私有產權侵佔不願退出的行徑是違法的。強化農民對“農村宅基地歸集體所有”的法律意識,將促使有效解決一戶多宅、老舊宅基地難以騰退等問題。
二是區分農民建房需求型別。
沿海發達地區農村的農民建房需求很旺盛。S村村幹部說,自去年12月份上任以來,共收到50多份村民建房申請,而上屆村幹部那裡未移交的住房申請有100來份。這些農民建房需求可分為三類:
一類是保障性住房需求,即前文所述的住房困難戶,這部分農民住房需求最為緊急,面臨著舊房會隨時倒塌無處居住的境遇,要保障他們的住房權利,率先解決他們的需求;
村民還在住的危房
二類是改善性住房需求,即農民有穩定住房,但由於房屋建設久遠,面積小樣式陳舊等原因想建新房,於他們而言,住房問題沒有那麼緊急,在住房困難戶的住房問題解決之後,根據土地情況再分批次處理;
三類是投資性住房需求,這既包括當地透過經商辦廠等富裕起來走出村莊的本地村民回村投資建房以期待土地升值,也有過剩城市資本下鄉購買農民宅基地進行投資建設的情況。
對於前者而言,要嚴格按照一戶一宅的制度約束他們的需求,防止他們以灰色方式侵佔指標建設新房;
對於後者而言,要堅守農村宅基地不得買賣的法律制度,否則以農村宅基地買賣為基礎將會形成新一輪資本圈地行動,農村住房困難群體的需求更加無法解決,底層農民利益受損。需求多而供給少,如果不對需求進行識別辨認,將會導致公共資源的錯配,甚至造成社會不公。
三是堅持村社統籌,重塑村莊公共性,建立社會治理共同體。
社會轉型背景下,村落社會趨於解體,鄉土公共秩序規則難以發揮調解人民內部矛盾的作用,這是新時期基層治理所面對的重大挑戰。
傳統社會是基於血緣基礎形成村落共同體和村莊公共性,在新時期村莊公共性則來源於對農民的組織。透過組織農民參與到村莊建設的過程中,積極發動農民解決村莊公共問題,激發農民的集體意識和村莊歸屬感,由此才能重新建立起村莊社會之間的聯結。
宅基地改革過程中要堅持村社統籌、充分發動農民主體性,切忌行政大包大攬、切忌蠻推盲幹。相關地區可以宅基地改革為切口,探索重塑村莊公共性,建立社會治理共同體的道路。
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